从联邦到州：美国新质生产力的“分层密码”——多中心治理如何破解“创新焦虑”

2025年特朗普再次执政后，大幅削减联邦科研投入、撤回拜登时期的“区域创新引擎”等计划，引发“美国创新竞争力将崩塌”的担忧。但深入观察美国创新体系会发现：其核心竞争力并非依赖联邦“一刀切”的投入，而是联邦与州分工协作、因地制宜的多中心治理模式——联邦搭建“非市场化协同网络”，州政府基于自身优势“差异化突围”，二者共同构成应对全球竞争的“韧性底座”。

一、联邦层面：从“市场放任”到“非市场化协同”的制度转型

美国联邦政府对创新的介入，本质是一场“从市场主导到协同治理”的范式转变。这一转型始于2008年金融危机后的“再工业化”需求——当时美国制造业流失450万岗位，高技术贸易逆差达810亿美元，迫使政府从“放任创新”转向“主动塑造创新生态”。

1. 制度起点：“美国制造”计划的德国启示

奥巴马政府推出的《美国竞争法案》及“美国制造”（Manufacturing USA）计划，是美国创新政策的里程碑。该计划借鉴德国弗劳恩霍夫研究所模式，在全国建立17个先进制造研究院（覆盖3D打印、生物制造等领域），通过“公私合作+联邦资金撬动”机制，弥合“科研-商业化”的“死亡谷”。其核心不是直接投研发，而是系统性构建创新基础设施：

供应链协同：推动高校、企业、政府共享技术标准；

劳动力培养：联合职业院校定制技能培训；

资本联动：联邦每投入1美元，撬动3-5美元私人投资。

2. 跨党派共识：三届政府的“路径延续”

特朗普政府虽削减部分联邦投入，却保留了“美国制造”计划，并推出“国家人工智能倡议”（25个AI研究机构）、“国家量子倡议”（13个量子研究中心）；拜登政府则通过《芯片与科学法案》追加资金，扩大“美国制造”在欠发达地区的覆盖范围。三届政府（民主党+共和党）的共性在于：用网络化治理、公私合作、任务导向型项目，搭建跨区域的创新协调平台。这种“非市场化协同机制”，成为美国应对全球竞争的核心制度工具。

二、州政府：基于“比较优势”的差异化创新实践

如果说联邦是“创新网络的编织者”，州政府则是“特色产业的挖掘者”。美国50个州基于自身资源禀赋、产业基础，走出了一条“因地制宜”的新质生产力发展路径。

案例1：缅因州——传统产业升级的“小而美”样本

面对人口老龄化、林业/渔业等低附加值产业的困境，缅因州没有“去工业化”，而是推动“传统产业升级+新兴技术融合”：

战略设计：推出“森林机遇路线图”，整合企业、科研机构（如缅因大学）、政府，开发生物燃料、先进木质材料等高端产品；

资本撬动：通过“缅因技术资产基金”（4600万美元公共资金）撬动1.93亿美元私人投资，支持18个项目，预计创造5300个就业岗位，新增14亿美元经济产出；

联邦联动：凭借“森林生物制品先进制造技术枢纽”的认定，对接联邦资源，加速技术商业化。

2018-2022年，缅因州实际工资增长10%，产品/服务增加值提升12.8%，验证了“小州也能靠创新突围”的可行性。

案例2：密歇根州——产业复兴的“大而全”范式

作为传统汽车重镇，密歇根州在金融危机后选择“巩固优势+多元突破”：

汽车电动化转型：设立“未来出行与电气化办公室”，协调多部门资源，吸引福特、通用、斯特兰蒂斯布局电池工厂；

多元化布局：通过“转化研究与商业化计划”，在生命科学、先进制造领域建立5个大学主导的创新枢纽；

大学支撑：依托“大学研究走廊”（密歇根大学、密歇根州立大学等），每年通过技术转移为州经济贡献240亿美元。

这种“传统产业+新兴产业”“政府+大学+企业”的协同模式，让密歇根州从“汽车单一依赖”转向“多技术集群”的韧性结构。

三、多中心体系的韧性：美国创新的核心优势

美国创新体系的“多中心”特征（联邦统筹+州级差异化），构成了其应对外部冲击的韧性：

1. 抗风险能力：分散化的“创新节点”

联邦削减研发投入，可能影响跨区域协调，但州政府的独立政策工具（如缅因的技术基金、密歇根的战略投资基金）、区域公私合作网络（如“美国制造”的地方研究院）、州立大学的科研能力（如密歇根大学研究走廊），仍能支撑基础创新。加州、得州等经济强州更拥有独立于联邦的创新计划（如加州的“清洁技术计划”、得州的“太空产业联盟”），进一步分散风险。

2. 适应性优势：因地制宜的“精准创新”

联邦的“任务导向”与州的“比较优势”结合，避免了“一刀切”的低效。例如，联邦推动人工智能全国布局，而加州聚焦AI伦理与算法创新，得州侧重AI在能源领域的应用；联邦支持量子信息科学，而科罗拉多州依托国家实验室发展量子通信，纽约州聚焦量子计算商业化。这种“全国一盘棋+地方特色菜”的模式，让美国在多个前沿领域保持领先。

四、挑战与启示：维护“混合制度”是关键

特朗普的研发投入削减，虽未动摇多中心体系的根基，却削弱了联邦对跨区域创新的协调能力（如“区域创新引擎”的停摆可能影响欠发达地区的资源对接）。美国创新的核心启示在于：真正的竞争力不是“政府 vs 市场”的对立，而是“联邦统筹+州级创新”的混合治理。

对中国而言，这一模式提供了两点参考：

避免“一刀切”：在发展新质生产力时，需结合地方资源禀赋（如东北的装备制造、长三角的数字经济），鼓励差异化创新；

强化“协同网络”：中央层面搭建跨区域创新平台（如国家实验室、产业创新中心），地方层面通过财政、人才政策激活区域活力，形成“上下联动”的创新生态。

结语：美国创新的本质是“制度的韧性”

特朗普的“研发削减”并未击垮美国创新体系，因为其核心竞争力在于多中心治理的韧性——联邦搭建“非市场化协同网络”，州政府挖掘“差异化比较优势”，二者共同构成应对全球竞争的“双保险”。这提醒我们：发展新质生产力，关键不在于“政府是否干预”，而在于“如何通过制度创新，让政府与市场、中央与地方形成合力”。